Ormsblogg

Skýrari þrískipting valds er kannski það stefnumál sem flestir frambjóðendur til stjórnlagaþings standa fyrir. Krafan um það virðist vera rík en það er ekki alltaf á hreinu hvað felst í þessari skiptingu. Hugmyndin sjálf var sett fram af franska upplýsingarhugsuðinu Montesquieu sem fyrirmynd stjórnarfars. Skýrustu birtingarmynd þess er kannski að finna í Bandarísku stjórnarskránni þar sem kosið er til löggjafarvalds og framkvæmdavalds í sitthvoru lagi. Montesquieu byggði hugmyndina sjálfur á bresku stjórnarfari á þeim tíma sem hann taldi til fyrirmyndar. Eftir á hefur verið bennt á að hugsanlega hafi hann misskilið Breskt stjórnarfar þar sem tengslin á milli löggjafar- og framkvæmdavalds voru mjög náin. Þar er frekar um að ræða þingræði en hreina skiptingu, það er að ríkisstjórnin er háð stuðningi þingsins.

Íslenskt stjórnarfar byggist að þessu leiti meira á breskum hefðum í gegnum Danmörku en Bandarísku stjórnarskránni sem tók Montesquieu bókstaflegar. Ríkisstjórnin sem hefur í raun framkvæmdavaldið í hendi sér er háð stuðningi þingsins en ekki kosin sérstaklega. Hún er því samsett af fólki sem nýtur stuðnings þingsins og í framkvæmd hafa það iðulega verið áberandi þingmenn og forsvarsmenn stjórnmálaflokkanna. Að forminu til er forsetaembættið valdamikið og fer hann bæði með löggjafarvald og framkvæmdavald samkvæmt stjórnarskránni ásamt Alþingi annarsvegar og ríkisstjórn hinsvegar. Ekki hefur reynt mikið á þetta vald forseta nema við skipun utanþingsstjórnarinnar 1942 og í forsetatíð núverandi forseta er hann neitaði að staðfesta lög. Það sem helst ræður hér, fyrir utan hefð, er kannski það að ráðherrar eru ábyrgir stjórnarathöfnum og hve háðir þeir eru þinginu. Ríkisstjórnin situr því í raun í skjóli þings, ekki forseta sem skipar hana.

Vegna þess hve valdamiklir ráðherrar eru í sínum stjórnmálaflokkum hefur verið talað um að þingið sé í raun aðeins afgreiðslustofnun fyrir ríkisstjórnina. Ríkisstjórn sem hefur þingmeirihluta getur verið nokkuð viss um að koma sínum málum í gegn. Ráðherrar hafa rétt til þess að leggja fram frumvörp burtséð frá því hvort þeir sitja á þingið eiður ei. Þingmannafrumvörp eiga hinsvegar erfiðar uppdráttar.

Boðað var til stjórnlagaþings vegna krafna sem voru upp í kjölfar efnahagshrunsins. Það gefur því að skilja að margir álíti að skipan stjórnkerfisins hafi átt þátt sinn í hruninu. Niðurstöður rannsóknarskýrslunnar styðja þetta sjónarmið. Framkvæmdavaldið, ráðherrar, ráðuneyti og stofnanir á vegum þeirra, voru ófærar um að hafa eftirlit með efnahagskerfinu. Þetta er augljóst nema maður telji að útþennsla bankana og efnahagshrunið hafi verið óumflýjanlegt. Hrunið sjálft er heldur ekki eina ástæðan fyrir því að talið er nauðsynlegt að endurskoða stjórnarskránna. Þinginu sjálfu hefur ekki tekist að ljúka tillögum að heildarendurskoðun á henni. Jafnvel fyrir hrun höfðu komið up kvartanir um valdaleysi þingsins gagnvart ríkisstjórninni og meinta misnotkun ráðherra á valdi sínu. Úr því að greinin snýst um þrískiptingu ríkisvalds verð ég að benda á það nokkrar þessara kvartana snéru að afskiptum framkvæmdavaldsins af dómsvaldinu vegna skipunar dómara.

Ef gengið er út frá því að völd ráðherra séu of mikil eða að eftirlit með stjórnarathöfnum þeirra sé ónógt hlýtur það að vera verkefni stjórnlagaþingsins að bæta úr því. Ein tillaga um úrbætur er að skilja framkvæmdavaldið frekar frá ríkisvaldinu með því að gera forseta kleift að skipa ríkisstjórn óháð þinginu eða með því að kjósa forsætisráðherrann sérstaklega. Þannig væri horfið frá þingræði og í staðinn tekin upp skýr þrískipting ríkisvalds í anda Bandaríkjanna og Frakklands. Það að þetta takmarki völd ráðherra virkar kannski þversagnakennt en rökin með þessari skipun er að þingið sé sjálfstæðara og að framkvæmdavaldið sé kosið í beinni kosningu. Annmarkarnir eru hinsvegar þeir að góðar líkur eru á því að þing og ríkisstjórn séu í andstöðu við hvort annað. Það má því deila um hvort að íslensk pólitík sé nógu þroskuð til þess að standa undir slíku kerfi. Það er heldur ekki tryggt að eftirlit með störfum framkvæmdavaldins verði meira sé það skilið frá löggjafarvaldinu.

Hugsanlega er til lausn sem gæti aukið sjálfstæði þingsins og eftirlit með stjórnarathöfnum án þess að yfirgefa þingræðið. Út frá hugmyndum Montesquieu um þrískiptingu valds mætti lýsa þingræðinu sem þeirri hugmynd að löggjafarvaldinu sé skipað í öndvegi. Til þess að þetta geti orðið að raunveruleika í Íslandi þarf að auka völd þingsins. Þar á ég ekki við stjórnmálaflokkana sem sitja þar heldur áhrif þingsins sjálfs og stofnanna þess á það hvernig lög eru samin og hvernig þau eru framkvæmd. Róttæk aðgerð sem gæti náð þessu fram væri að banna ráðherrum að sitja sem þingmenn og taka af þeim valdið til þess að leggja fram lög. Í staðinn yrðu þeir að biðja viðkomandi þingnefndir um að semja lög ef þörf er á þeim. Ráðherrar gætu eftir sem áður sett reglugerðir og treyst á meirihlutan sem ríkisstjórnin nyti í þinginu. Þingið yrði hinsvegar að koma sér upp þeirri sérfræðiþekkingu sem þarf til þess að semja stjórnarfrumvörp nú og er að mestu til staðar í ráðuneytunum. Samvinna við þingið væri því nauðsynleg ríkisstjórninni á öllum stigum lagasetningar og þingið hefði bein tengsl við embættismannakerfið.

Burtséð frá því hvort að þetta er heppileg lausn væri æskilegt að eftilit með stjórnarathöfnum væri meira. Hæstiréttur dæmir um lögmæti stjórnarákvarðanna og sker úr um hvort að lögin sjálf falli að stjórnarskrá. Þetta er hinsvegar allt eftir á. Helst þyrfti tæki eða stofnanir sem tryggðu eftirlit jafnóðum og ákvarðannir eru teknar eða lög sett.

Munið svo að kjósa.

Markmið stjórnlagaþingsins er þegar allt kemur til alls að breyta stjórnarskránni. Alþingi hefði ekki boðað til stjórnlagaþings að kröfu kjósenda ef það væri ekki talin þörf á breytingum. Í síðustu grein lýsti ég þeirri skoðun minni að stjórnarskráin þyrfti ekki að vera löng og að hún ætti ekki endilega að taka afstöðu til deilumála þess umhverfis sem hún var samin í. Stjónarskráin á ekki að taka afstöðu í Icesave málinu eða gera upp á milli lausna á skuldavanda heimilanna nema óbeint í gegnum ákvæði um milliríkjasamninga, rétt til framfærslu og svo framvegis. Þegar kemur að stjórnarskrám tel ég að ákveðin íhaldsemi í texta sé æskileg. Hugmyndin er að stjórnarfar og réttindi okkar séu byggð á þessu plaggi. Breytingar á því fela í sér breytingar á stjórnkerfinu, fordæmum fyrir dómstólum og jafnvel gildum samfélagsins. Það getur vel verið að við viljum róttækar breytingar en áður en við leggjumst í þær þurfum við að útlista hverju við viljum breyta og af hverju.

Hafandi lesið stjórnarskránna og rökrætt um innihald hennar hef ég sjálfur tekið eftir nokkrum breytingum sem þörf gæti verið á. Það sem rekur helst í augu en er ekki endilega mikilvægasta viðfangsefnið er misræmið á milli texta stjórnarskrárinnar og hefða sem lúta að forsetaembættinu. Stór hluti stjórnarskrárinnar er helgaður valdatækjum sem forsetinn beitir ekki nema að nafninu til eða í gegnum ráðherra. Nokkur dæmi eru þó um afskipti forsetaembættisins af stjórnarmyndun og nú síðast neitun á undirskrift á lögum. Það er kannski óvæntara að þingræðið sem einkennt hefur stjórnskipan lýðveldisins er einungis byggt á einu orði í fyrstu grein stjórnarskrárinnar, “þingbundinni”. Án þess ríkti í lýðveldinu sterkt forsetaræði í orði. Ekki er til dæmis beinlínis minnst á að ráðherrar séu ábyrgir gagnvart þingi. Ef ætlunin er að viðhalda þingræðinu, eins og ég hallast helst að, mætti reisa fleiri stoðir undir það í stjórnarskránni sjálfri.

Tengd þingræðinu og forsetaembættinu eru álitmál sem lúta að ríkisstjórninni sem sögulega hefur beitt framkvæmdavaldinu og haft mikið með setningu laga að gera. Kvartað hefur verið yfir því að ríkisstjórnin hafi jafnvel of mikið með lagasetningu að gera, þingmenn komist varla að. Það er reyndar athyglisvert því að ríkisstjórnin sem heild er ekki nefnd í stjórnarskránni, einungis ríkisráð og fundir ráðherra. Ráðherrarnir fara með framkvæmdavald í nafni forseta og eru að nafninu til skipaðir af honum. Vegna þess hve sparlega forsetaembættið beitir völdum sínum samkvæmt hefð eru ráðherrarnir mjög valdamiklir í raun. Ef að fólk vill kenna stjórnskipaninni um efnahagshrunið og leitast við að breyta pólitískri menningu landsins þá held ég að völd og ábyrgð ráðherra séu það sem helst þarf að skoða. Talað hefur verið um að banna ráðherrum að sitja á þingi. Ein hugmynd sem ég hef leikið mér að er að auka viðkomu Alþingis að lagasetningu. Frekara eftirlit með stjórnarákvörðunnum gæti líka komið til greina, hvort sem það kæmi frá Alþingi, dómsvaldi eða öðrum sjálfstæðum aðilum.

Dómsvaldið er annað sem er lítt minnst á í stjórnarskránni. Mikilvægast er að tryggja að það sé óháð framkvæmda- og löggjafarvaldinu en þær greinar sem þó lúta að dómstólum snúast þó aðallega um það. Skipan dómara hefur verið til umræðu og íslensk hefð gerir ráð fyrir því að þeir séu eingöngu skipaðir á faglegum forsendum en ekki pólitískum. Ég tel æskilegt að það sé tryggt betur frekar en að skipanin verði gerð afdráttarlaust pólitísk eins og með kosningu á dómurum. Það má hinsvegar deila um hvort að það sé æskilegt að negla niður skipan dómsvaldsins. Núnverandi aðstæður hafa til dæmis kallað á breytingar á dómsvaldinu.

Sá kafli sem helst hefur með fordæmi fyrir dómstólum að gera er mannréttindakaflinn. Hann er kannski einna mikilvægasti kaflinn til að tryggja réttindi borgaranna og til þess að endurspegla það er rökrétt að færa hann fremst í stjórnarskránna. Sem betur fer eru stórfelld brot á grundvallarréttindum íslenskra borgara ekki algeng og mannréttindakaflinn er í stjórum dráttum viðunandi. Ein augljós viðbót er hinsvegar að bæta kynhneigð á lista þeirra þátta sem ekki má mismuna gagnvart. Fyrirvarar við tjáningarfrelsi eru líka helst til margir. Félagsleg réttindi eru tryggð að nokkru leiti en þar mætti bæta við. Þó að aðskilnaður ríkis og kirkju verði kannski ekki ákveðinn á stjórnlagaþingi mætti taka til í þeim ákvæðum sem snúa að kirkjuskipaninni. Sjálfur er ég hlynntur því að stjórnarskipunin samkvæmt stjórnarskrá verði algjörlega veraldleg en burtséð frá því er ákveðið misræmi í texta viðkomandi ákvæða.

Í fljótu bragði eru þetta þau málefni sem mér finnst að stjórnlagaþingið verði að bregðast við. Aðrar viðbætur og róttækari breytingar koma vel til greina en þær verða þá að vera vel rökstuddar. Erfitt getur reynst að breyta hefðum og menningu stjórnmálanna og stjórnkerfisins, hvað þá samfélagsins, með því að eiga við texta stjórnarskrárinnar. Það þýðir ekki að við megum ekki gera tilraunir en það verður þá að ríkja sátt um þær og mikilvægt er að kasta ekki til höndunum. Þó að viljinn til þess að kollvarpa kerfinu í kjölfar hrunsins og sumir myndu jafnvel segja siðferðislegs gjaldþrots þess sé skiljanlegur tel ég ekki að við eigum að breyta breytingana vegna. Stjórnarskráin er of mikilvæg til þess.

Boðað hefur verið til stjórnlagaþings næsta vor til þess að endurskoða stjórnarskrá okkar Íslendinga. Ég Guttormur Þorsteinsson (númer 2677) hef gefið kost á mér til þingsins vegna þess að ég tel að þetta sé mikilvægt verkefni sem að fólk úr öllum þjóðfélagshópum eigi að koma að. Stjórnarskráin hefur þann tilgang að setja stjórnkerfinu ramma og útlista þau réttindi sem borgarnir njóta. Takmarkið er að tryggja skilvirka og lýðræðislega meðferð mála og vernda almenning gegn misbeitingu.

Hugmyndir um réttindi almennings og lýðræði hafa þróast frá því að fyrstu stjórnarskrárnar voru settar fyrir meira en tveimur öldum og umfang ríkisvaldsins aukist. Það er því ekki nema eðlilegt að skilgreiningin á því hvað eigi heima í stjórnarskrá hafi víkkað. Mannréttindakafli stjórnarskrárinnar var endurskoðaður rækilega 1995 og ég tel að tími sé kominn til þess að gera það aftur. Hinsvegar tel ég ekki æskilegt í sjálfu sér að stjórnarskráin sé löng, ég held að hún þurfi ekki að vera það til þess að taka fyrir misbeitingu á valdi. Stjórnarskráin verður að gefa kjósendum á hverjum tíma, og Alþingi sem fulltrúa þeirra, svigrúm til þess að taka afstöðu til álitamála hvers tíma svo hún standist tímans tönn.

Ég býð mig ekki fram til stjórnlagaþings til þess að berjast fyrir ákveðinni lausn á einhverju deilumáli sama hver skoðun mín er á því. Ég býð mig fram til þess að berjast fyrir þeim grundvallaréttindum sem öllum eiga að vera tryggð og ábyrgri stjórn ríkisins. Stjórnarskráin á að endurspegla þau gildi sem íslenskt samfélag vill lifa eftir. Þetta útilokar ekki endilega róttækar breytingar eða framsækin ákvæði en markmið stjórnlagaþingsins hlýtur að vera að semja stjórnarskrá sem sátt ríkir um.